Jedna z najistotniejszych zmian nowelizacji ustawy prawo zamówień publicznych („Ustawa”), która weszła w życie dnia 19 października 2014 roku, dotyczyła kryteriów oceny ofert.
Po pierwsze zmienione zostało brzmienie przepisu art. 91 ust. 2 Ustawy poprzez dodanie do wymienionych w nim przykładowych kryteriów oceny ofert, 2 kryteriów odnoszących się do aspektów społecznych i innowacyjnych. Rozszerzony został także opis kryteriów środowiskowych. Po drugie dodano przepis art. 91 ust. 2a Ustawy, który w zamyśle ustawodawcy ma na celu ograniczenie stosowania przez zamawiających ceny jako jedynego kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty tylko do tych zamówień, których przedmiot jest powszechnie dostępny oraz ma ustalone standardy jakościowe. W przypadku pozostałych zamówień zamawiający jest obowiązany zastosować obok ceny jeszcze co najmniej jedno kryterium oceny ofert spośród wymienionych w art. 91 ust. 2 Ustawy lub inne, związane z przedmiotem zamówienia.
Abstrahując od wątpliwości i kontrowersji, które nasunęły się w związku z wejściem w życie nowelizacji (chociażby dotyczących tego, kiedy mamy do czynienia z przedmiotem zamówieniem o powszechnej dostępności oraz o ustalonych standardach jakościowych), samą ideę niejako „zmuszenia” zamawiających do odejścia od stosowania wyłącznie kryterium ceny należy uznać za słuszną, a przede wszystkim zgodną z tendencją widoczną na gruncie prawa wspólnotowego odchodzenia od kryterium ceny jako jedynego kryterium w postępowaniu. Natomiast należy zdecydowanie podkreślić, że polskie ustawodawstwo, a dokładniej praktyka jednostek kontrolujących, doprowadziła do stanu, w którym w ponad 90% wszystkich ogłoszonych w 2014 roku postępowaniach (poniżej tzw. progów unijnych) jedynym stosowanym kryterium oceny ofert była wyłącznie cena. Co również istotne w ostatnich latach odsetek postępowań, w których stosowano wyłącznie kryterium ceny, stale rósł, podczas gdy w większości krajów UE obserwowano odwrotną tendencję.
Podejście zamawiających w zakresie stosowanych kryteriów wynikało przede wszystkim ze strachu przed zarzutem niegospodarności. Uczciwie jednak należy przyznać, że to podejście jest także wynikiem pewnego rodzaju wygody zamawiających, którzy przyzwyczaili się do sytuacji, w której nie muszą zastanawiać się nad dodatkowymi kryteriami, bo przecież przepisy Ustawy w tym zakresie wcale nie uległy zmianie. Jeszcze przed nowelizacją Ustawa dawała pewnego rodzaju dowolność po pierwsze w zakresie rodzaju stosowanych kryteriów, a po drugie w zakresie ich znaczenia (wskazując jedynie, że cena zawsze musi stanowić kryterium oceny ofert).
I w tym aspekcie założenie ustawodawcy, który postanowił ukrócić tę tendencję, jest jak najbardziej prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że stosując dodatkowe, pozacenowe kryteria zamawiający w większym stopniu otrzymują produkt, usługę lub robotę budowlaną odpowiadającą ich potrzebom, o wyższej jakości i przydatności.
Problem jednak pojawił się już w praktyce. Zamawiający, lekko zaskoczeni aż tak daleko idącą zmianą w zakresie doboru kryteriów, w większości przypadków w pierwszych miesiącach po wejściu w życie nowelizacji mieli problem z selekcją odpowiednich pozacenowych kryteriów. Co prawda założony skutek udało się osiągnąć, bo jak pokazuje UZP po wejściu w życie nowelizacji tylko w 33% wszystkich postępowań (o wartości poniżej progów unijnych) stosowano wyłącznie kryterium ceny. Niestety, dalsza analiza pokazuje, że zamawiający sięgnęli po standardowe kryteria, takie jak: termin realizacji (31%), czy gwarancja / rękojmia (30%).
Jednak wbrew stanowisku niektórych komentatorów i praktyków w mojej ocenie zmiana przepisów w dalszej perspektywie przyniesie pożądane rezultaty. Przede wszystkim przyzwyczai zamawiających do stosowania bardziej wyrafinowanych kryteriów, odpowiadających przedmiotowi zamówienia. Przecież fakt, że zamawiający w pierwszych miesiącach sięgną po standardowe kryteria był łatwy do przewidzenia. Trudno oczekiwać, żeby po kilku latach stosowania wyłącznie kryterium ceny jednostki publiczne nagle pokazały cały wachlarz możliwych pozacenowych kryteriów, których w praktyce nie stosowały.
Zresztą już widać znaczącą zmianę w tym zakresie. Pomijając fakt, że gros kryteriów dotyczy terminu realizacji i gwarancji, to wczytując się w ogłoszenia o zamówieniu, można znaleźć przykłady naprawdę odważnych (acz zgodnych z przepisami) pozacenowych kryteriów. Zamawiający znacznie częściej sięgają po kryteria, które co prawda od czas do czasu były stosowane, jednak z dużą dozą ostrożności.
Przeglądając różnego rodzaju ogłoszenia o zamówieniu, szczególnie interesujące wydały mi się kryteria stosowane przez zamawiających w postępowaniach na usługi w zakresie wywozu nieczystości, takie jak chociażby: częstotliwość wywozu nieczystości (gdzie zamawiający dodatkowo punktowali wykonawców, którzy oferowali ponadstandardowe częstotliwości), trasa przejazdu (tj. dodatkowe punkty za zaoferowanie trasy przejazdu pojazdów w warunkach mniej korzystnych, np. ze względu na długość trasy, ale w sposób dogodny dla mieszkańców) czy np. czas reakcji na wymianę wadliwych kontenerów (takim kryterium zdecydowanie można zmusić wykonawców do ich niezwłocznej wymiany).
Tym, co przede wszystkim zwraca uwagę, jest fakt, że stosowanie ww. kryteriów z pewnością spowodowało podwyższenie jakości świadczonych usług dla mieszkańców i doprowadziło w końcu do sytuacji, że wykonawcy wywożący nieczystości zaczęli realizować powierzone im zadania w sposób odpowiedzialny społecznie.
Inną grupą zamówień, gdzie można było zaobserwować stosowanie kryteriów, które zdecydowanie wpłynęły na jakość, stanowią usługi o charakterze eksperckim. Bardzo dobrym kryterium np. w przypadku usług prawnych jest dostępność kluczowego personelu, gdzie zamawiający przyznaje dodatkowe punkty, jeżeli prawnicy o najwyższych kompetencjach u danego wykonawcy dostępni są przez 5 dni w tygodniu, w określonych godzinach – oznacza to, że taki właśnie kluczowy personel musi być do dyspozycji zamawiającego we wskazanych dniach i godzinach. Oczywiście takie kryterium znacząco podwyższa cenę usługi, ale można sobie wyobrazić zamawiających (ministerstwa, urzędy wymagające pracy specjalistów czy realizujące newralgiczne projekty), którzy potrzebują właśnie takiego zaangażowania wykonawców o najwyższych kompetencjach. Mówiąc o usługach eksperckich, zamawiający coraz częściej sięgają po kryteria określane jako jakość, w ramach których bezpośrednio bada się wiedzę personelu wykonawcy, np. poprzez zaproszenie wskazanych w ofercie osób do sporządzenia opinii prawnej, przygotowanie opracowania merytorycznego czy uczestnictwo w teście wiedzy z określonej tematyki (takie kryteria stosuje chociażby Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju czy Urząd Zamówień Publicznych).
Z kolei w sytuacji, gdy przedmiotem zamówienia są różnego rodzaju badania ewaluacyjne, zasadnym i adekwatnym kryterium wydaje się przygotowanie koncepcji badania (obejmującej kilka elementów, takich jak: spójność koncepcji, trafność zaproponowanych metod badawczych, trafność zidentyfikowanych potencjalnych obszarów ryzyka czy też trafność rekomendowanych narzędzi).
Warto też zwrócić uwagę na pojawiające się kryteria w zakresie funkcjonalności, która przecież wprost wymieniona jest w Ustawie jako jedno z pozacenowych kryteriów, ale w praktyce występowała rzadko. W przypadku dostawy sprzętu znajomość produktu pozwala na określenie kryterium funkcjonalności w taki sposób, że zamawiający otrzymuje urządzenia o wymaganej praktyczności i przydatności. Kryteria w zakresie funkcjonalności można opisywać na różne sposoby, np. jako możliwość dodania do zamawianego urządzenia dodatkowych funkcji, oprogramowania (co pozwala zamawiającemu na to, że w przyszłości nie będzie zmuszony do zakupu nowego sprzętu, tylko będzie mógł go rozbudować), a także jako zapewnienie w różnego rodzaju narzędziach informatycznych funkcji ułatwiających korzystanie z tych narzędzi czy kompatybilność z innym sprzętem i urządzeniami.
To tylko przykładowe kryteria, które coraz częściej można spotkać w ogłoszeniach o zamówieniu oraz w SIWZ. Jestem przekonany, że dzięki zmianie przepisów jednostki publiczne będą coraz wnikliwiej analizować swoje potrzeby oraz kryteria, które pomogą im w wyborze usług, towarów czy robót budowlanych o największej przydatności i jakości. Pozostaje tylko mieć nadzieję, że znikać będzie obawa zamawiających przed zmniejszaniem wagi procentowej kryterium ceny, gdyż po pierwsze przepisy Ustawy w żaden sposób nie określają minimalnego poziomu takiego kryterium, a po drugie wydatkowanie środków publicznych w sposób celowy, efektywny i oszczędny wcale nie oznacza konieczności odwoływania się przez jednostki publiczne do ceny jako wyznacznika tychże wartości. Ale to już temat na inną okazję.
