Postępowanie odwoławcze jest jednym z obszarów prawa zamówień publicznych, który wraz z ostatnią nowelizacją został poddany zmianom. Ustawodawca zdecydował się przede wszystkim na uporządkowanie przepisów w taki sposób, aby procedura była bardziej klarowna niż miało to miejsce dotychczas. Przepisy będące tematyką niniejszego artykułu zamieszczone zostały w Dziale IX „Środki ochrony prawnej” w rozdziale 2 „Postępowanie odwoławcze”. Niniejszy rozdział podzielony został natomiast kolejno na dwanaście oddziałów dotyczących: przepisów ogólnych, odwołania, uwzględnienia odwołania przez zamawiającego, przystąpienia do postępowania odwoławczego, odrzucenia odwołania, dowodów, rozpoznania odwołania, rozprawy, orzeczeń Izby, protokołu, kosztów postępowania odwoławczego oraz zakazu zawarcia umowy. Warto przy tym zwrócić uwagę, że część przepisów, które uprzednio znajdowały się w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 marca 2010 r. w sprawie regulaminu postępowania przy rozpoznawaniu odwołań, przeniesiona została bezpośrednio do nowej ustawy np. przepisy wskazujące elementy odwołania.
Jednym z celów ustawodawcy było niewątpliwie również zachęcenie wykonawców do korzystania z przysługującym im środków ochrony prawnej. Świadczy o tym znaczne poszerzenie katalogu sytuacji, w których dopuszczalne jest złożenie odwołania. Zgodnie z art. 513 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (dalej p.z.p.) odwołanie przysługuje na niezgodną z przepisami ustawy czynność zamawiającego, podjętą w postępowaniu o udzielenie zamówienia, o zawarcie umowy ramowej, dynamicznym systemie zakupów, systemie kwalifikowania wykonawców lub konkursie, w tym na projektowane postanowienie umowy oraz na zaniechanie czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia, o zawarcie umowy ramowej, dynamicznym systemie zakupów, systemie kwalifikowania wykonawców lub konkursie, do której zamawiający był obowiązany na podstawie ustawy. Dotychczas możliwość złożenia odwołania w postępowaniu o wartości mniejszej niż progi unijne była ograniczona, bowiem odwołanie przysługiwało wyłącznie wobec czynności wyboru trybu negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o cenę, określenia warunków udziału w postępowaniu, wykluczenia odwołującego z postępowania o udzielenie zamówienia, odrzucenia oferty odwołującego, opisu przedmiotu zamówienia oraz wyboru najkorzystniejszej oferty. Od 1 stycznia 2021 r. katalog spraw, w których wykonawca ma legitymację do złożenia odwołania jest szeroki i niezależny od wartości zamówienia.
W przytoczonym art. 513 pkt 1 p.z.p. ustawodawca wyraźnie wskazał, iż odwołanie przysługuje także na projektowane postanowienia umowy. Dotychczasowe przepisy nie wyrażały wprost możliwości złożenia odwołania na postanowienia wzoru umowy, niemniej Krajowa Izba Odwoławcza orzekała w tego typu sprawach (np. KIO 2398/18). Na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów możliwość ta wyrażona została wprost. Takie zachowanie ustawodawcy dodatkowo świadczy, iż jednym z celów wprowadzenia nowej ustawy było uporządkowanie i doprecyzowanie kwestii mogących budzić wątpliwości.
W ramach nowej ustawy przewidziano także zupełnie nową przesłankę do złożenia odwołania, której ustawa z 2004 roku w ogóle nie przewidywała. Zgodnie z art. 513 pkt 3 p.z.p. odwołanie przysługuje także na zaniechanie przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia lub zorganizowania konkursu na podstawie ustawy, mimo że zamawiający był do tego obowiązany. Powyższe oznacza, że możliwe jest złożenie odwołania także w ramach postępowań, które nie zostały przeprowadzone w reżimie ustawowym. Może to mieć miejsce chociażby kiedy wartość zamówienia została niedoszacowana, co skutkowało udzieleniem zamówienia w ramach procedury opartej na regulaminie wewnętrznym zamawiającego.
Mówiąc o poszerzeniu katalogu spraw, w których dopuszczalne jest złożenie odwołania nie sposób pominąć kwestii zamówień na usługi społeczne i inne szczególne usługi. W przypadku postępowań prowadzonych w oparciu o art. 138 o dotychczasowej ustawy zamawiającego wiązały jedynie reguły wskazane w ust. 2-4 powyższego artykułu, które to nie przewidywały możliwości skorzystania przez wykonawcę ze środków odwoławczych. Natomiast zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 359 pkt 2 p.z.p. przy udzielaniu zamówień na usługi społeczne i inne szczególne usługi stosuje się przepisy ustawy właściwe dla zamówień klasycznych o wartości mniejszej niż progi unijne – jeżeli wartość zamówienia wyrażona w złotych jest mniejsza niż równowartość kwoty 750 000 euro, nie mniejsza jednak niż równowartość kwoty 130 000 złotych. Jednocześnie w ustawie brak jest innych przepisów wskazujących na ograniczenie możliwości skorzystania przez wykonawcę ze środków odwoławczych.
Warto zauważyć, iż oprócz poszerzenia katalogu sytuacji, kiedy dopuszczalne jest złożenie odwołania, w nowej ustawie do kręgu podmiotów mogących złożyć odwołanie dodano Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Zgodnie z art. 505 ust. 2 p.z.p. środki ochrony prawnej wobec ogłoszenia wszczynającego postępowanie o udzielenie zamówienia lub ogłoszenia o konkursie oraz dokumentów zamówienia przysługują również organizacjom wpisanym na listę, o której mowa w art. 469 pkt 15 p.z.p, oraz Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców. Należy jednak pamiętać, iż przytoczony przepis ogranicza możliwość składania odwołania jedynie wobec ogłoszenia wszczynającego postępowanie o udzielenie zamówienia lub ogłoszenia o konkursie oraz dokumentów zamówienia. W konsekwencji Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców nie jest uprawniony do złożenia odwołania np. wobec wyboru najkorzystniejszej oferty czy też odrzucenia oferty.
